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Assicurazione sociale: I.N.A.I.L.
1. — Cento anni or sono, il 18 febbraio 1883, veniva compiuto il primo atto
ufficiale per costituire in Italia la prima e fondamentale istituzione nazionale
per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro: quella che con il maturare
del tempo avrebbe poi assunto la configurazione e la denominazione dell'attuale
Istituto gestore della particolare forma di previdenza sociale, una forma che
nettamente si distingue dalle altre per contenuto e finalità.
Quando ciò avveniva, il fenomeno dei danni provocati dall'attività lavorativa,
se pur sempre esistito perché fatalmente legato al lavoro, retaggio del genere
umano, si era andato aspramente acuendo ed aveva creato ormai — sia in Italia,
anche per fatti contingenti legati all'appena ricostituita unità nazionale, sia
all'estero, specialmente nei Paesi maggiormente progrediti sul piano industriale
— un grave ed impellente problema di carattere sociale che investiva tutti gli
aspetti, politici morali giuridici economici, dell'ordinato vivere civile.
Pertanto la creazione di un apposito Ente che provvedesse al riguardo, se da una
parte ha rappresentato il momento iniziale di una adeguata soluzione sul piano
concreto ed operativo, è stata essa stessa la risultante di intuizioni ed
impulsi che precedentemente avevano già dato vita a tutto un processo
elaborativo di idee, di proposte, di programmi, di iniziative, che sollecitate
appunto dalle concrete esigenze, sempre più urgenti ed accentuate, si erano
andate inquadrando in tutta la cosiddetta "questione sociale" del sec. XVIII.
D'altro canto, le leggi non creano mai un sistema nuovo e insospettato di vita,
bensì provvedono a regolare, quale emanazione della volontà e dei bisogni del
popolo, quanto è stato elaborato dalla e nella società alla quale sono destinate
("ex facto oritur jus"); ed è per questo che il significato profondo dei fatti
umani e delle norme che li regolano può essere attinto solo risalendo al
principio etico e all'idea creativa che informano in ultima analisi tutte le
azioni dell'uomo e della società della quale l'uomo è partecipe, anzi essenziale
protagonista: il che vale ancor più per la previdenza sociale, la quale — se
pure non possa probabilmente farsi risalire fino al primo uomo della preistoria,
come invece il lavoro e quindi, subito dopo, l'uso dell'arnese (1) — trova
impulso anche in quel sentimento di solidarietà che può ritenersi innato nel
genere umano; e vale in particolare proprio per la branca infortunistica, che è
quella strettamente aderente e direttamente inerente al lavoro, e che anzi
investe di questore dunque di una essenziale componente della condizione umana,
gli aspetti più tragici e di più ampie, gravi e dolorose conseguenze.
E non a caso la ricerca storica costituisce, nello studio del diritto e degli
istituti che lo concernono, esigenza così risaputa, che già l'antica Roma ebbe a
sperimentarla, tanto da ridurla ad assioma-(2), e che filosofi e giuristi
antichi e moderni sono stati sempre concordi nel riaffermarla (3).
2. — Ogni istituzione o sistema che si instaura appartiene, precipuamente, allo
spazio e al tempo nei quali si manifesta e si evolve; è quindi ovvio che nel
momento della sua maturazione a sua volta riceva dall'uno e dall'altro elementi
e motivi che concorrono alla sua caratterizzazione e alla sua concreta
esplicazione. Ogni istituzione o sistema esige pertanto di essere considerato
nel quadro dell'evoluzione storica e del patrimonio di civiltà e di cultura cui
appartiene, sia pure intesi questi in senso dinamico, colti cioè nel loro
continuo divenire, e non certo in senso statico e astratto.
In tal modo va operato anche per lo studio della previdenza sociale e, in
particolare, per quanto qui interessa, della tutela contro il rischio
professionale, che anzi si è instaurata e organizzata per prima pressoché
universalmente: priorità la quale ha fatto sì che presso tutti i Paesi sia stata
proprio la protezione antinfortunistica generalmente intesa a provocare i primi
interventi legislativi di carattere previdenziale.
Di tale stato di cose l'Italia non poteva non risentire, e non è per mera
coincidenza che la prima legge di tutela contro gli infortuni sul lavoro vi
abbia veduto la luce nel 1898, ossia proprio negli anni nei quali si andava
promulgando la prima legislazione infortunistica pressoché in tutti i Paesi
europei: nel 1884 in Germania, in Polonia, sia pure in forma particolare, e
nella Sarre; nel 1887, sia pure parzialmente, in Jugoslavia; nel 1888 in
Austria; nel 1894 in Norvegia; nel 1897 in Inghilterra e in Irlanda; nello
stesso 1898, con l'Italia, in Francia, in Danimarca e in Finlandia; nel 1900 in
Spagna e in Ungheria, oltreché in Nuova Zelanda; nel 1901 in Svezia; nel 1902 in
Lussemburgo e nei Paesi Bassi, oltre che in Australia; nel 1903 in Belgio. E
avrebbero fatto immediato seguito: nel 1906 il Guatemala; nel 1911 gli Stati
Uniti d'America, sia pure in parte, e il Giappone, oltre alla Svizzera rimasta
inopinatamente indietro sul resto dell'Europa; nel 1912 la Romania; nel 1913 il
Portogallo; nel 1914 la Grecia; e man mano tutti gli altri Paesi (4).
E' dunque, per intanto, certamente meritevole di notazione la circostanza che le
basi per la costituzione del primo ente gestore di assicurazione infortuni siano
state gettate nel nostro Paese in questo contesto cronologico a cavallo dei due
secoli, con ben tre lustri di anticipo (anno 1883) sulla promulgazione della
prima legge italiana in materia (anno 1898), e abbiano altresì preceduto tutta
la legislazione straniera.
3. — Lo Stato moderno invero, nella molteplicità delle sue funzioni, non poteva
ormai trascurare di interessarsi altresì della funzione prettamente sociale, di
preoccuparsi cioè, oltre che della difesa esterna e dell'ordine pubblico
interno, compiti suoi originari e tradizionali e del resto irrinunciabili,
anche, tra l'altro, del benessere fisico ed economico e del progresso materiale,
intellettuale e morale della popolazione, assumendo impegni e perseguendo
interessi che nei tempi passati generalmente si consideravano di natura
individuale e restavano riservati totalmente alla sfera privata; e non a caso la
"Commissione del rinnovamento nazionale", istituita subito dopo la prima guerra
mondiale, tra i più urgenti problemi da risolvere ebbe a porre per l'appunto
quello della legislazione e della giustizia sociale intesi quali strumenti
indispensabili della difesa sociale e della risurrezione nazionale.
Orbene, la previdenza sociale, realizzata attraverso l'istituto delle
assicurazioni sociali, ha costituito, e costituisce, lo strumento fondamentale
per l'attuazione della politica sociale.
Non è certo questa la sede per approfondire il concetto e per seguire
l'evoluzione del sistema previdenziale.
E' del resto a tutti noto come la previdenza sociale costituisca l'ordinamento
fondato sul principio della mutualità obbligatoria, in base al quale le classi
lavoratrici, al verificarsi di determinati eventi di natura economica o
fisiologica che creano uno stato di bisogno, hanno diritto, sotto certe
condizioni, a determinate prestazioni che provvedono a rimuovere le cause e a
riparare in tutto o in parte le loro conseguenze: previdenza che viene attuata
appunto mediante le forme di assicurazione obbligatoria.
Ed è noto come, storicamente, il diritto della previdenza sociale si sia formato
per gradi, in rispondenza della realtà di fatto, dell'evoluzione dei principi,
del perfezionarsi dei mezzi e del maturare della coscienza sociale; e come le
prime norme previdenziali si siano avute nell'ambito dei diritti già esistenti,
il privato dapprima, allorché si riteneva che la previdenza si risolvesse in una
controprestazione tra datore di lavoro e prestatore d'opera salariato e la si
basava sui principi civilistici, ed il diritto amministrativo più tardi,
allorché la previdenza ha cominciato man mano ad assumere le caratteristiche di
una funzione pubblica; fino a quando, più recentemente, è passata a far parte
del diritto del lavoro, allorché si è ritenuto che proprio nel diritto del
lavoro trovasse fondamento e causa giuridica il diritto del lavoratore alle
prestazioni assicurative, e, più recentemente ancora, ha assunto la
configurazione di un ramo di diritto a sé stante (5).
Orbene, nell'ambito di tale sistema è stata proprio l'assicurazione contro gli
infortuni sul lavoro e le malattie professionali che, obbedendo ad una istanza
sociale particolare e prioritaria, ha costituito la prima forma organica di
protezione sociale, avente il proprio fondamento giuridico in un rischio
specifico, il rischio professionale (6).
"Laddove le altre forme previdenziali — ci è occorso di osservare in altra
occasione (7) — sono chiamate infatti alla difesa contro un rischio generico (la
vecchiaia, la malattia, la morte del capo famiglia), l'assicurazione, e
correlativamente la prevenzione, contro gli infortuni sul lavoro e le malattie
professionali sono disposte alla tutela contro un rischio specifico, quello che
il lavoratore affronta nell'esplicazione di una sua attività che egli
compie per sé, ma i cui risultati occorrono alla comunità, alla società, insomma
allo Stato che della produzione deve necessariamente avvalersi".
All'istanza etica e sociale si aggiunge quindi l'istanza economica: e lo Stato,
che della produzione e dunque del lavoro abbisogna, ha interesse, allorché il
lavoratore resta colpito da un evento lavorativo, non solamente che questi sia
risarcito del danno che non si è saputo o potuto prevenire ed evitare, ma
altresì che di tale danno siano riparati gli effetti, ossia che venga
ristabilita, per quanto possibile, l'efficienza del lavoratore colpito (8); e
ciò a maggior ragione se si ha riguardo alla grande e grave entità del fenomeno,
alla fine dello scorso secolo, caratterizzata e incrementata dalla
trasformazione industriale e dall'urbanesimo delle masse in fase di attuazione,
ed attualmente pervenuta, per l'evoluzione dei procedimenti produttivi, per
l'industrializzazione dell'agricoltura e per tante altre cause, a livelli
veramente impressionanti, soltanto gli infortuni del lavoro 20.000 al giorno
quelli lievi, e cioè con inabilità assoluta non superiore a tre giorni, e 5.000
quelli più gravi, tra i quali 250 comportanti inabilità permanenti e 13
risoltisi in evento mortale, oltre, poi, alle tecnopatie, sempre più numerose,
complesse, estese e deleterie.
Contro la tendenza che a più riprese ed anche di recente si è andata
manifestando, di accomunare l'evento dannoso lavorativo a quello
extralavorativo, per raggiungere il fine della protezione del lavoratore, e più
latamente del cittadino, da tutti i rischi (sicurezza sociale), la teoria del
rischio professionale, nell'affermare l'esigenza che il lavoratore sia protetto
dal rischio specifico del lavoro in quanto tale, in ogni situazione ed anche
quando l'evento dannoso derivi dalla sua stessa colpa, ha dato vita, dunque, ad
un diritto nuovo, non più fondato sul diritto comune (responsabilità obiettiva),
e che ha trovato la propria essenza, il proprio contenuto, la propria finalità
etica, economica e giuridica, nel permanente fenomeno della produzione della
ricchezza. Ossia, il diritto del lavoratore all'integrità "della propria
persona, che deve restare protetta dai rischi del lavoro: distinto pertanto dal
diritto alla retribuzione, sul quale poggiano le altre forme di previdenza
sociale, attinenti invece al fenomeno della distribuzione della ricchezza.
4. — Si dovrà tornare a tempo debito su tali concetti, anche in riferimento
al sopravvenuto dettato costituzionale, per i riflessi che essi necessariamente
hanno sull'oggetto della presente trattazione.
Per intanto si sono delineati per sommi capi quelli che, a parte ed a seguito
della fase più antica, la fase dei prodromi remoti nella quale la concezione
assistenziale sanitaria e quella risarcitoria si intersecano e confondono,
restano i due grandi momenti della genesi e della evoluzione della specifica
protezione contro i rischi del lavoro, nella parabola dei quali l'apposito Ente
ha svolto in quest'ultimo secolo la preminente sua opera di attento e partecipe
gestore: il momento che ha visto operare l'autonomia privata, un'assicurazione
«ex contractu» liberamente concordata, la quale, già presente nel settore
marittimo fin dal secolo XVI, nella seconda metà del secolo XVIII ha dato luogo
ad una fiorente industria assicurativa (9); e il momento nel quale lo Stato,
dinanzi al problema fattosi più preoccupante con la rivoluzione industriale tra
la fine del secolo scorso e il principio di questo, è intervenuto con leggi
limitatrici dell'autonomia privata e protettive dell'operaio anche al fine di
ristabilire l'equilibrio sociale e di assicurare a tutti i cittadini la
posizione di sicurezza, di libertà e di eguaglianza che la coscienza sociale da
tempo andava reclamando e che le nuove moderne costituzioni ormai proclamavano e
garantivano.
Naturalmente, avvenuto necessariamente tale trapasso dal privato al pubblico,
altra questione era, ed è, il determinare i limiti precisi dell'intervento
statuale e, comunque, di carattere pubblico, quei limiti ottimali, cioè,
travalicando i quali da un lato si finisce con lo snaturare la funzione di mera
socialità e dall'altro si rischia di soffocare pericolosamente la privata
iniziativa e la libera scelta da parte dei singoli.
Vero è che, specialmente dopo il secondo conflitto mondiale, anche per lo
sbandieramento che si è fatto di certe nuove teorie, quale quella della
cosiddetta "libertà dal bisogno" a mezzo di una "sicurezza sociale" che avrebbe
dovuto condurre per mano il cittadino "dalla culla alla bara" — lo slogan che
piaceva a Sir Beveridge — si è finito perfino con il confondere la previdenza
con l'assistenza (10); e lo Stato sociale, quale avrebbe dovuto restare, si è
andato facendo sempre più uno Stato assistenziale, il quale di per sé non può
che porre "le condizioni del sottosviluppo", come di recente è stato
consapevolmente rilevato dal Vice Cancelliere Genscher della Repubblica Federale
Tedesca; tanto che già da qualche parte si va risentendo la necessità di un
ritorno alle libere scelte (11) e chiedendo la riprivatizzazione di certe forme
di assicurazioni sociali, anzitutto proprio di quella contro gli infortuni sul
lavoro e le malattie professionali, se non altro per ridurre gli oneri gravanti
sugli imprenditori: non potendosi certamente negare, comunque, per quanto
concerne il nostro Paese, che l'azione pubblica spinta ormai all'esasperazione
dell'assistenzialismo anche in conseguenza dell'intrapresa riforma sanitaria,
provoca effetti perversi sia sulla compagine statale e degli enti pubblici in
genere, si pensi all'LN.P.S. (12), che sul singolo cittadino che rischia di
restare, in essa e per essa, annullato (13).
D'altro canto vale per gli enti, per le persone giuridiche, la stessa logica che
vale per le persone fisiche, in forza della quale il presente non è altro che la
risultante di quello che fino a quel momento si è stati; ma le prospettive
future è proprio dall'insegnamento del passato che debbono, o dovrebbero, saper
trarre le migliori linee di condotta per l'avvenire, altrimenti la storia non
sarebbe più maestra di vita ma verrebbe ridotta ad una sclerotizzazione di atti
ed umiliata in una fossilizzazione di idee. Ed è nel quadro di queste
prospettive che, infatti, si auspicano, generalmente, le riforme: le quali
tuttavia debbono essere impostate tempestivamente, con idoneità di mezzi e
chiarezza di fini, e con la garanzia che veramente comportino una «reformatio in
melius».
E' in questo contesto e a questi fini che, del resto, l'I.N.A.LL. — il più
antico degli enti previdenziali italiani (14) — ha sempre improntato, da cento
anni ad oggi, la propria presenza e la propria funzione.
Enzo Cataldi
Istituto Nazionale per L'Assicurazione contro gli infortuni e le malattie del
Lavoro
(Testimonianza di un secolo)
Roma 1983. |
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